Шкільнюк Надія Михайлівна

Тернопільський національний педагогічний університет імені Володимира Гнатюка

м.Тернопіль

 

  Впровадження реформи 1870 року стало важливим чинником в розвитку інституцій міського громадського управління. Міська реформа запроваджувала єдині для всіх станів органи громадського управління, що обиралися на основі майнового цензу. Система майнового цензу забезпечувала перевагу в думі великої фінансової та торгово-промислової буржуазії. В містах створювалися розпорядчі органи – міські думи, та виконавчі органи – міські управи, на які покладалися обов’язки по управлінню муніципальним господарством.

  Ключові слова: державні міста, приватновласницькі міста, Волинська губернія, міське самоврядування, реформи, міське положення.

  Проведення капіталістичних реформ у другій половині ХІХ ст. спричинило зростання ролі міст як центрів економічного, суспільно-політичного й культурного життя Російської імперії, змінило соціальну структуру населення міст.

  Міська реформа 1870 року стала важливою складовою ліберальних буржуазних реформ 1860 – 1870-х рр., які були проведені в Російській імперії. Якщо міська реформа 1785 р. сформувала станове міське самоврядування, то за «Міським положенням», підписаним Олександром II 16 червня 1870 року, право голосу отримали всі піддані Російської імперії, що володіли певним майновим цензом, а також особи, що платили визначені збори в міський бюджет [4, с.812-860].

  Необхідність нового закону була обумовлена потребами розвитку міст імперії, які занепадали. В умовах капіталізму міста відігравали дуже важливу роль, де активно розвивається промислове виробництво і концентрується вільна робоча сила. Російські урядовці проголосили метою нової міської реформи створення умов міським жителям приймати участь у веденні міського господарства, що мало стимулювати економічне підняття міст [13, с.31].

  Підготовка реформи почалася ще в 1862 році, однак розробники одразу зіткнулися із низкою складностей.Боячись надавати доступ до самоврядування, уряд почав гальмувати реформу. Погоджений текст «Міського положення» був підготовлений міністерством внутрішніх справ під керівництвом графа П.Валуєва «з врахуванням вироблених місцевими комісіями матеріалів» і в 1864 році направлений до Державної ради. Тільки через шість років 16 червня 1870 року російський імператор Олександр ІІ підписав його [14, с.56]. 

  Міська реформа проголосила єдині для всіх станів органи громадського управління, що обиралися на основі майнового цензу. Згідно «Міського положення» в містах створювалися розпорядчі органи – міські думи, та виконавчі органи – міські управи. [4, с.812].

  Міська дума зі свого складу обирала на чотири роки міського голову, його заступника та членів управи. Міський голова очолював і думу, і управу. Засідання міської думи призначалися міським головою, або на вимогу губернатора. Також дозволялося скликати збори міської думи за ініціативою не менш однієї п'ятої всіх виборних гласних, які зобов’язувалися за три дні сповістити міського голову про суть обговорюваних питань [4, с. 828–830].

  Безпосереднє керівництво справами міського управління покладалося на міську управу. Її функціями були: керівництво поточними справами міського господарства; інформування міської думи про стан міського господарства; складання проектів міських витрат та кошторисів; стягування визначених податків та зборів.[15, с.41]. Видатки на утримання думи були під контролем губернатора, який здійснював також нагляд за діяльністю органів міського самоврядування. [4, с. 823].

  За «Міським положенням» на нові громадські установи були покладені завдання по управлінню муніципальним господарством. У їхнє відання передавалося широке коло питань міського господарства й благоустрою: «Справи по зовнішньому благоустрою міста, а саме: опікування про влаштування міста згідно затвердженому планові; керівництво... облаштуванням і утриманням вулиць, площ, бруківок, тротуарів, міських громадських садів, бульварів, водопроводів; піклування... про охорону народного здоров'я, вживання заходів попередження пожеж та інших лих...» [4, с. 813]. Таким чином, на органи міського самоврядування були покладені адміністративно-господарські функції по здійсненню благоустрою міста.

  Повноваження міської думи тривали чотири роки. Для проведення чергових виборів і обрання членів міських дум (гласних) скликалося міське виборче зібрання. [4, с. 826].

  Власне виборці в Росії були поділені на три категорії (такі ж виборчі системи вже існували в Австрії та Пруссії) [13, с.62]. Так, міщани, які сплачували до міського бюджету 2/3 податків належали до перших двох категорій. Третя ж включала всіх інших жителів. Право голосу мало дві форми – безпосередню, тобто виборець особисто голосував, то за довіреністю. Другою формою голосу користувались жінки, що володіли необхідним виборчим цензом, але могли брати участь у виборах лише через своїх довірених осіб, оскільки брати особисту участь у голосуванні дозволялось лише чоловікам, що досягли 25-літнього віку. Система майнового цензу забезпечувала перевагу в думі великої фінансової та торгово-промислової буржуазії. [4, с. 824].

  Згідно «Міського положення» в тих містах, де кількість виборців не перевищувала 300 осіб, обиралася міська дума із 30 гласних. Якщо ж виборців було більше, на кожні 150 нових виборців дозволялося додатково обирати ще до 6 гласних. [26, арк. 8–8 зв]. Крім того, частина домовласників позбавлялася участі у виборах через заборгованість у сплаті міських податків. Не варто забувати і ту частину виборців, які просто не прийшли на вибори. У 1885 р. у складі Луцької міської думи працювало 37 гласних, яких обирали лише близько 450 виборців, тобто близько 3 % від усього населення міста. [7, арк. 24]. 

  Міський бюджет формувався за рахунок податків і зборів з нерухомості, доходів від різних оренд міського майна, податків із промислових підприємств та торгівлі. Міська реформа перекладала на органи міського самоврядування «обов'язкові витрати» по утриманню поліції, пожежної охорони, в'язниць та військових казарм [4, с.854].

  Органами нагляду за діяльністю міського самоврядування були губернатор, очолювана ним губернська присутність по міських справах, а також структури міністерства внутрішніх справ [4, с.851]. 

  Процес практичної реалізації «Міського положення» і проведення реформування міського управління в різних регіонах Російської імперії проходив по різному. В центральних губерніях, де в містах була стабільна російська влада, чиновники дозволяли обирати органи громадського управління і вони починали працювати. [5, с.170].

  Зовсім інше ставлення було у російських можновладців до губерній так званого «західного краю», де більшість в містах складало єврейське населення. Крім того сильні впливи мали власники поляки (нещодавно було польське повстання 1863 р.). Запровадження норм «Міського положення» тут під різними приводами відтягувалося. 

  У 1870 р. в Житомирі була створена окрема урядова комісія для збору пропозицій стосовно запровадження у Волинській губернії нового міського положення. [17; 23, арк. 6; 26, арк. 1]. 

  Початком впровадження міської реформи у губернії стало створення в березні 1876 р. органу нагляду та контролю за міським самоуправлінням у Волинській губернії губернського у міських справах присутствія, яке очолив губернатор [23, арк. 5]. Першим містом, яке отримало дозвіл сформувати нові самоврядні громадські органи управління став звичайно ж губернський центр. Таким чином, через сім років після проголошення реформи, на початку 1877 р. в Житомирі відбулися перші вибори до міського управління у Волинській губернії [23, арк. 46].

  Згідно детального аналізу складу Житомирська міська дума у 1884–1888 рр. нараховувала 65 гласних, які обиралися майже рівномірно по трьох майнових розрядах виборців: по першому було обрано 18 гласних, по другому – 17, а по третьому – 21. Їх мали право обирати лише біля 900 виборців, що складали всього 1,6 % всього міського населення Житомира із загальною кількістю 55752 жителів [1, с. 204, 374]. Така мала кількість виборців, як зазначалося раніше, пов’язана з тим, що частина домовласників позбавлялася участі у виборах через заборгованість у сплаті міських податків, або просто не прийшли на вибори.

  Аналіз освітнього рівня гласних засвідчує, що майже половина з них мали середню освіту (26 гласних; 45%). Інша частина - 24 гласних (41,5 %) - мали лише домашню освіту. Вищу освіту мали всього 5 гласних (9 %). Так, з гласних першого розряду вищу освіту не мав ніхто, в той час як по другому розряду її мали чотири гласні, а по третьому – один [22, с.75]. Такий невисокий освітній рівень вибраних представників в органи міського самоврядування можна пояснити особливостями виборчого законодавства, коли виборчого права позбавлялися особи, які орендували майно. [18, с.104].

  За соціальним складом Житомирська міська дума розподілялася наступним чином: купці (13 гласних), дворяни (12), міщани (9), чиновники (10), священики (2). Про інших гласних інформація неповна. Із загальної кількості гласних 44 % належало до дворян і чиновників, 22,5 % – до купецтва, 16 % – до міщан. По першому розряду гласних найбільше було купців (9), по другому – дворян (6), по третьому – міщан (5) [21, с.82].

  За «Міським положенням» 1870 р. існували реальні обмеження виборчих прав, хоча й зазначалося, що обраними в гласні могли бути всі, хто мав право голосу на виборах. [4, с.852]. Згодом, після введення нового міського положення 1892 р., кількість гласних від нехристиян ще більше зменшена, а євреї зовсім усунуті із числа виборців. [2, с. 327].

  Російські чиновники уважно слідкували, щоб владні повноваження також не переходили в руки польських власників. Після придушення польського повстання російський уряд своїм розпорядженням від 26 березня 1864 р. наказував замінити у південно-західному краї керівників цивільних установ польської національності (католиків) особами православного і лютеранського віросповідання [26, арк. 45-46].

  У випадку, коли ж гласні обирали на керівні посади міських управлінь представників польської національності, то губернатор скасовував такі результати виборів [19, с. 140]. Так, 11 березня 1882 р. волинський губернатор повідомляв генерал-губернатора про те, що вдруге з липня 1881 р. ним були відмінені вибори на посаду міського голови та його заступника у Володимирі-Волинському, оскільки гласні віддали перевагу «в результаті обрання на громадські посади невідповідних осіб», тобто представників польської національності. [25, арк. 52, 52 зв., 53]. У 1884 р. під час виборів до Луцької міської думи волинським губернатором двічі була відхилена подана для затвердження кандидатура на посаду заступника голови міської думи В. Корвіна -Піотровського, луцького поміщика, поляка за національністю, за якого проголосувало 25 із 29 гласних другого і третього розрядів [26, арк. 220]. 

  Міська реформа 1870 року зовсім не врегульовувала питання самоврядування міст, які належали приватним власникам. У Волинській губернії таких було п’ять – Дубно, Острог, Рівне, Заслав та Старокостянтинів. Ступінь і види самоврядування в приватних містах визначали їх власники. [23, арк. 1]. Деякий час у 60-ті роки ХІХ ст. Острог перебував у віданні Дубенської спрощеної міської думи [24, арк. 4]. За будь-яким, навіть дріб’язковим дозволом, мешканці приватних міст змушені були долати значні відстані, часто по бездоріжжю. [25, арк. 3, 3 зв].

  В ході проведення нової міської реформи російська влада пообіцяла ліквідувати це протиріччя. В мешканців приватновласницьких міст з’явилася хоч ілюзорна, але надія, на поліпшення свого складного економічного становища. Але чиновники зовсім не поспішали. Як зазначає дослідниця волинських міст О.Прищепа, через 10 років після проголошення міської реформи, 20 листопада 1880 р. від жителів Заслава міністру внутрішніх справ було надіслане прохання посприяти їх відокремленню від Новоград-Волинської міської думи і дозволити створити власну думу. [18, с.105]. Скаржилися прохачі і на утиски з боку російських чиновників стосовно контролю над зібраними коштами на різні державні і громадські потреби, а також на виконання ними натуральних повинностей [25, арк. 25 - 25 зв.].

  Російський уряд після п’яти років реалізації міської реформи окремим розпорядженням від 29 квітня 1875 р. роз’яснював, що у приватновласницьких містах західних губерній слід створювати спрощені міські думи. [17, с. 462–463]. Таким чином, російська влада була зовсім не зацікавлена в розвитку самоврядування приватних міст. [25, арк. 15 зв]. Губернське правління Волинської губернії, яке безпосередньо відповідало за проведення міської реформи, найбільше переймалося тим, чи зможуть ці міста в разі відокремлення їх від Новоград-Волинської міської думи, сформувати дієві органи влади. [25, арк. 12]. Тим більше, що більшість волинських міст вже мали значні заборгованості по сплаті різноманітних платежів перед імперською владою, а нова реформа лише розширювала перелік обов’язкових загальнодержавних платежів [18, с. 106].

  Лише на початку 1882 р., через 12 років після оголошення міської реформи, Новоград-Волинська міська дума провела перші вибори у приватновласницьких містах і були створенні спрощені міські думи .[25, арк. 54 зв.]. Стосовно Дубна, в якому і до введення нового міського положення діяла окрема міська дума, вирішено було зрівняти його з іншими приватновласницькими містами у праві обрання свого міського управління у спрощеному варіанті [26, арк. 32]. Однак у цьому місті аж до введення «Міського положення» 1892 р. продовжувала діяти власна дума [11, арк. 26].

  Лише після створенням спрощених міських дум у приватновласницьких містах Волинської губернії в 1881 році були проведені вибори та створені нові громадські міські думи у Луцьку, Ковелі, Володимирі-Волинському, Кременці та Овручі [25, арк. 14, 32]. 

  Жителі Луцька 7 травня 1881 р. в телеграмі, надісланій в МВС, писали: «…Шість місяців вводиться міське положення, … у справі застій …, просимо дозволити відкрити в Луцьку дійсно міську управу» [26, арк. 43 зв., 44].

  У 1888 р. в Острозі вибори міського старости переносилися кілька разів у зв’язку з неявкою виборців, взяло участь лише 472 жителі [10, арк. 62]. Всього 750 мешканців Ковеля, які становили 5,5 % його населення, були включені до списків виборців у 1886 р., коли проводилися наступні вибори до міського громадського управління [9, арк. 5].

  Таким чином, хоча російські урядовці проголошували метою нової міської реформи створення умов міським жителям приймати участь у веденні міського господарства для економічного підняття міст, уряд гальмував запровадження виборних міських дум, боячись надавати доступ до самоврядування жителям міст. Крім того, міська реформа перекладала на органи міського самоврядування «обов'язкові витрати» по утриманню поліції, пожежної охорони, в'язниць та військових казарм, а нагляд за діяльністю міського самоврядування здійснював губернатор та очолювана ним губернська присутність по міських справах. Запровадження норм «Міського положення» у Волинській губернії під різними приводами відтягувалося. 

 

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Алабин П., Коновалов П. Сборник сведений о настоящем состоянии городского хозяйства в главнейших городах России /Алабин П., Коновалов П.. – Самара, 1889. – 908 с.

2. Арсеньев К. Город /Арсеньев К. // Энциклопедический словарь. – СПб.: изд. Ф.А.Брокгауз и И.А.Ефрон, 1893. – Т. ІХ. – Кн. 17. – С. 326-331.

3. Бармак М. В. Формування російської імперської системи державної служби на українських землях (ХVІІІ – ХІХ ст.) / М. В. Бармак. – Тернопіль, 2016. – 392 с.

4. Высочайше утвержденные Городовое положение. 16 июня 1870 г. // Полное собрание законов Российской империи (далее ПСЗРИ). - Собрание 2-е. - СПб., 1874. - Т.45. - Отд. первое. - №48498. - С. 821-839.

5. Гессен В. М. Вопросы местного управления / Гессен В. М. – СПб : Типо-литография А. Е. Ландау, 1904. – 240 с.

6. Гуменюк А.О. Соціальна і національна структура міського населення Правобережної України (др. пол. ХІХ ст.)/ А. О. Гуменюк // Укр. іст. журн. – 1993. – № 10. – С. 77-85.

7. Державний архів Волинської області, м. Луцьк (далі – ДАВО). – Ф. 3. Луцька міська управа. – Оп. 1. – Спр. 20. Постанови Луцької міської думи, 1885 р.

8. ДАВО. – Ф. 499. Ковельська міська управа. – Оп. 1.- Спр. 3. Бюджетний кошторис 1886р.

9. Державний архів Житомирської області, м.Житомир. – Ф. 70. – Оп. 1. – Спр. 305. Справа по скарзі 48 жителів м.Ковеля на членів міської управи за неправильно складені виборчі списки, неправильне проведення виборів гласних та інші незаконні дії, 1887 р.

10. Державний архів Рівненської області, м. Рівне (далі – ДАРО). – Ф. 283. Острозьке міське спрощене громадське управління. – Оп. 1. – Спр. 2. Накази Острозького міського спрощеного громадського управління стосовно особового складу, 1888 р.

11. ДАРО. – Ф. 359. Дубенське міське спрощене громадське управління. – Оп. 1. – Спр. 1. Журнали засідань зборів уповноважених м. Дубно за 1894-1895 рр.

12. Іващенко І. Я. Діяльність Київської міської думи (1917-1919 рр.): автореферат дис. ... канд. іст. наук: 07.00.01 / І. Я. Іващенко. - К., 2012. - 16 с.

13. Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х – начале 90-х годов ХІХ в. Правительственная политика / В. А. Нардова. – Л. : Наука, 1984. – 260 с. 

14. Нардова В. А. Органы городского самоуправления в системе самодержавного аппарата власти в конце ХІХ – начале ХХ в. / В. А. Нардова // Реформы или революция? Россия 1861–1917. Материалы междунар. коллоквиума историков. – СПб.: Наука, 1992. – С. 55-56.

15. Пажитнов К. А. Городское и земское самоуправление / Пажитнов К. А. – СПб : Издание М.И. Семенова, 1913. – 120 с.

16. Полное собрание законов Российской империи. – Собрание второе. – СПб., 1866. – Т. ХХХVІІІ. – Отделение первое. – 1863. – № 39928.

17. Полное собрание законов Российской империи. – Собрание второе. – СПб., 1877. – Т. L. -Отделение первое. – 1875. – № 54640. 

18. Прищепа О. П. Реформування міського самоуправління на Волині за міським положенням 1870 р.: особливості впровадження та регіональна специфіка / О. П. Прищепа // Наук. записки Ун-ту “Острозька Академія”: Іст. науки. – Острог: Ун-т “Острозька Академія”, 2000. – Вип. 1. – С. 102-109. 

19. Прищепа О.П. Виборчий закон, згідно з міським положенням 1870 р. та його реалізація на Волині // Проблеми історії України ХІХ – початку ХХ ст. / О. П. Прищепа. – К.: Ін-т історії України НАН України, 2001. – Вип. ІІ. – С. 136-142.

20. Седляр А. В. Соціально-економічна діяльність органів міського самоврядування на Волині та Поділлі (1892 – 1918 рр.). : дис. … канд. іст. наук : 07.00.01 / А. В. Седляр. – Київ, 2009. – 228 с.

21. Седляр А. В. Господарська діяльність органів самоврядування міст Волині та Поділля напередодні Першої світової війни / А. В. Седляр // Часопис української історії. – К., 2007. – Вип. 7. – С. 80 – 86.

22. Седляр А. В. Соціально-економічна діяльність органів міського самоврядування Волинської та Подільської губерній (1892 – 1918 рр.): історіографічні аспекти проблеми / А. В. Седляр, Д. Ф. Розовик // Культура народов Причерноморья / [гл. ред. Ю. А. Катунин]. – Симферополь, 2008. – № 136. – С. 74 – 79.

23. Центральний державний історичний архів України, м. Київ (далі ЦДІА України, м.Київ). – Ф. 442. – Оп. 108. – Спр. 130. Справа про введення в м. Житомирі нового міського положення згідно височайшого розпорядження 29 квітня 1875 р., 1875-1883 рр.

24. ЦДІА України, м.Київ. – Ф. 442. – Оп. 44. – Спр. 437. Справа по представленню волинського губернатора про відрахування з Новоград-Волинської міської Думи Рівненського і Острозького повітів і підпорядкування їх у господарському і громадському управлінні Дубенській міській Думі, 1865-1866 рр.

25. ЦДІА України, м.Київ. – Ф. 442. – Оп. 549. – Спр. 25. Про введення міського положення в містах Новограді-Волинському, Заславі, Старокостянтинові і Рівному на засадах 16 червня 1870 р., 1880–1882 рр.

26. ЦДІА України, м.Київ. – Ф. 442. – Оп. 549. – Спр. 43. Про введення міського положення в Луцьку, Ковелі, Володимирі-Волинському, Кременці і Овручі Волинської губернії, 1880–1887 рр.